Las reformas tributarias del siglo XX
Introducción
La semana pasada iniciábamos este artículo sobre fiscalidad en España con una primera visión panorámica y una reforma a la Reforma tributaria de Mon-Santillán de 1845, que originó un sistema global para todo el país, prácticamente por primera vez, y que con algunos reajustes parciales duró hasta 1900, más de medio siglo.
La Reforma de Fernández Villaverde de 1900
Hoy damos paso al siglo XX, recordado, como soldadura entre ambas centurias, que entre 1845 y 1900 se plantearon una serie de problemas políticos que influyeron decisivamente en el funcionamiento del sistema tributario. Las guerras civiles y coloniales, casi crónicas en este período, hicieron insuficientes los ingresos fiscales ordinarios1.
Para cubrir el déficit que invariablemente se presentó en todos los ejercicios desde 1850 a 1900 —salvo el de 1876-1877— hubieron de buscarse recursos extraordinarios. Estos sólo podían ser de dos clases: en primer lugar, los obtenidos por medio de la desamortización, que resultaron totalmente insuficientes; y en segundo término, los procedentes de la emisión de Deuda Pública, un mecanismo que consistía básicamente en la emisión de títulos que en su mayor parte suscribía el Banco de España, el cual con este respaldo, y dentro de ciertos límites, podía expandir la circulación fiduciaria. La monetización de la Deuda así operada tenía una influencia decisiva en el nivel de los precios y en el tipo de cambio de la peseta.
A evitar ese doble influjo desfavorable se encaminaron diversas medidas monetarias adoptadas por Villaverde y sus seguidores en el Ministerio de Hacienda. Pero esas medidas de poco habrían servido si no se hubiera abordado simultáneamente el problema de fondo, lo cual implicaba, necesariamente, la reforma del sistema fiscal2.
Los ingresos que permitía obtener el viejo sistema impositivo heredado de la reforma Mon-Santillán, resultaban insuficientes. Había una falta muy grande de flexibilidad en la contribución territorial, y lo mismo sucedía con el subsidio industrial y de comercio. La disminución relativa de los ingresos por esos dos conceptos, se compensaba con un mayor aporte de la imposición indirecta, cuyo peso relativo se hacía cada vez mayor. Así pues, ante la gran impopularidad de los impuestos sobre el consumo, resultaba preciso fortalecer la imposición directa, adaptándose a la cambiante estructura económica del país.
La Reforma Fernández Villaverde se plasmó en la Ley de 27 de marzo de 1900, por la que se creó la contribución de utilidades, y se hicieron algunos retoques en la imposición indirecta3.
Con la contribución de utilidades se trataba de completar la imposición directa de producto ya existente. El impuesto tenía tres tarifas distintas. La tarifa I había de gravar «las utilidades obtenidas sin el concurso del capital, en recompensa de servicios o de trabajos personales». Por la tarifa II tributarían «los intereses, dividendos, beneficios, primas y otros productos de capital invertido bajo cualquier forma de contrato civil y mercantil». Por último, la tarifa III gravaría las utilidades producidas por el trabajo del hombre, juntamente con el capital, en el ejercicio de industrias no gravadas en otras formas.
La imposición indirecta sólo fue objeto de algunos retoques. Se corrigieron determinados conceptos en la imposición de derechos reales y transmisión de bienes, se introdujeron otros nuevos en el impuesto sobre el timbre, principalmente los referentes a negocios bursátiles y, finalmente, se establecieron o elevaron algunos derechos aduaneros.
El éxito de las medidas monetarias y de la reforma fiscal Villaverde fue inmediato. A partir de 1900, y hasta 1914, el presupuesto se liquidó con superávit, salvo en los años 1907, 1908 y 1911; y la circulación fiduciaria disminuyó. Con todo ello, el índice de precios se mantuvo estable, y mejoró el cambio de la peseta. La reforma de Villaverde sólo fue posible, y también por ello ineludible, después del Desastre de 1898; con la paz, las necesidades financieras del Estado disminuyeron y, por tanto, desapareció la causa esencial de las emisiones de Deuda, lo cual posibilitó la adopción de medidas monetarias y fiscales estabilizadoras.
Sistema tributario desde 1900 a 1936
El sistema tributario, que quedó completado en 1900 con la obra de Villaverde, apenas había de experimentar transformaciones hasta 1940. Entre esas dos fechas sólo hay que señalar la introducción de algunas nuevas figuras impositivas4, y la modificación de las existentes mediante el ensanche de las bases imponibles, el perfeccionamiento de su estimación, el cambio de las tarifas, y la ampliación del objeto del impuesto: originándose con todos estos retoques un aumento de la carga tributaria.
A partir de 1914, y a causa de los gastos ocasionados por las campañas de Marruecos hasta 1925, y por la política de obras públicas desde ese año, el déficit presupuestario hizo nuevamente su aparición para mantenerse ya hasta 1936. El déficit se cubrió sistemáticamente con la emisión de Deuda, que a partir de 1917 se monetizó a través de la Banca privada. Dentro de este período hay que hacer especial referencia al intento de reforma fiscal de José Calvo Sotelo, y a la instauración de la contribución sobre la renta en 19325por Jaime Carner.
La reforma que Calvo Sotelo planeó llevar a cabo en 1925, siendo ministro de Hacienda, puede resumirse con sus propias palabras: «a) Reforma tributaria, que perseguirá como fin económico la nivelación del presupuesto, sin perjuicio de ensanchar los límites actuales, para que ninguna zona de las necesidades nacionales quede fuera, y como objetivo social modificar la actual distribución de la carta tributaria, con mayor gravamen de las rentas altas; para esto será preciso gravar la renta global con imposición progresiva. b) Convertir los impuestos de producto en impuesto sobre la renta. c) Gravar el patrimonio con un impuesto complementario de la renta. d) Reformar el impuesto sobre sucesiones. e) Crear un gravamen sobre los consumos suntuarios. f) Reformar el régimen de propiedad haciendo paralelos el mal aprovechamiento de la tierra y la mayor cuota»6.
En suma, la pretendida reforma tenía como objetivo aumentar la presión tributaria, mejorando al mismo tiempo la distribución de la carga, para hacer posible con ello el aumento de la inversión pública.
En el verano de 1926, con la colaboración de Gómez de la Serna, Calvo Sotelo trabajó en la idea de la reforma y elaboró un proyecto concreto para gravar las rentas y ganancias de todas clases. El proyecto se sometió al dictamen de la «Comisión del Impuesto de Rentas y Ganancias», creada el 1 de abril de 1927, y que estuvo presidida por Flores de Lemus, cuyo papel en los trabajos de esta Comisión, como en todas las demás transformaciones fiscales de 1920 a 1936, fue decisivo7.
El proyecto contenía los siguientes puntos básicos: recaudación mediante sistema de cuotas y por la Administración provincial, supresión de contradicciones e incoherencias del sistema impositivo, y unificación impositiva mediante la creación del impuesto de rentas y ganancias, que habría de sustituir a los que se pretendía suprimir. La Comisión no juzgó oportuno crear un impuesto unificador, pero recomendó el establecimiento de un nuevo gravamen, la contribución general sobre la renta, que habría de instaurarse paulatinamente, empezando por las rentas más elevadas, para extenderla ulteriormente a todas.
La Dictadura del General Primo de Rivera (1923-1930)8, no pudo poner en marcha el nuevo impuesto, y fue ya durante la Segunda República, por Ley de 20 de diciembre de 1932, siendo Jaime Carner ministro de Hacienda, cuando se estableció la contribución general sobre las rentas superiores a 10.000 pesetas, con gravámenes moderados del 1 al 7 por 100. La introducción de la contribución sobre la renta sentaba otro de los pilares del sistema, si bien hasta la reforma de 1977-1979 no alcanzó su carácter definitivo9.
Situados ya al borde histórico de la Guerra Civil (1936-1939), dejamos aquí nuestro relato fiscal para proseguirlo el próximo 1 de febrero. Y como siempre, el autor queda a disposición de los lectoresen castecien@bitmailer.net.
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1 Que no hubiera cambios trascendentales entre 1845 y 1900 no significa que faltaran proyectos. Sobre algunos de éstos, Jesús Martín Niño, La hacienda española y la revolución de 1868, IEF, Madrid, 1972. Por otra parte, para información cuantitativa desde 1850, Instituto de Estudios Fiscales, Datos básicos para la historia financiera de España, 1850-1975, IEF, Madrid, 1976, 2 vols.
2 E. Fuentes y C. Albiñana, Sistema fiscal español y comparado, ob.cit., págs. 162 y sigs.; J.M. Tallada Pauli, Historia de las finanzas españolas en el siglo XIX, ob.cit., págs. 155 y sigs.; y Gabriel Solé Villalonga, “Raimundo Fernández Villaverde”, en Información Comercial Española, núm. 372, agosto 1964, págs. 41 y sigs.
3 Sobre la situación de la Hacienda Pública española en el umbral de nuestro siglo y sobre los antecedentes y desarrollo de la reforma de R. Fernández Villaverde, es de interés el trabajo “Medio siglo de hacienda española” de Pío Ballesteros, publicado en Anales de Economía, vol. VIII, núm. 32, octubre-diciembre 1948, págs. 371 y sigs.
4 Como fueron: el impuesto sobre las personas jurídicas (1910), impuesto para acrecentar los retiros obreros (1922), impuesto sobre el caudal relicto (1926), contribución industrial sobre el volumen de ventas (1926), patente nacional de circulación (1927), impuesto sobre la circulación de billetes del Banco de España (1931) y contribución general sobre la renta (1931), todos ellos directos. Como nuevos impuestos indirectos hay que citar los de tonelaje (1909), uso de cajas de seguridad (1917), complementarios sobre el transporte (1924, 1926 y 1929), consumo de gasolina (1932), etc.
5 E. Fuentes Quintana, “Calvo Sotelo y la reforma tributaria” y “La contribución general sobre la renta en el sistema fiscal español”, en Notas sobre política económica española, Madrid, 1954, págs. 411 y 383 respectivamente.
6 José Calvo Sotelo, Mis servicios al Estado, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1975. Estas frases, redactadas en 1925, eran contestación a un índice propuesto por el general Primo de Rivera sobre “el establecimiento de la contribución progresiva sobre el capital consolidado, la simplificación y reducción de impuestos, la mayor elasticidad de los impuestos directos, llegar al presupuesto de 3.500 millones de pesetas y creación de la cédula o tarjeta de ciudadanía”. Sobre la pretendida reforma del impuesto de consumos, José Ramón Álvarez Rendueles, “Antonio Flores de Lemus y la Comisión extraparlamentaria para la transformación del Impuesto de Consumos”, en Hacienda Pública Española, núms. 32-43, 1976, págs. 213-228.
7 Véanse, para apreciar debidamente el papel que el insigne economista desempeñó en este sector, la lección octava –“La reforma tributaria en las propuestas de Flores de Lemus”— de la obra de E. Fuentes y C. Albiñana, Sistema fiscal español y comparado, ob.cit., págs. 201 y sigs.; la obra de Juan Velarde Fuertes, Flores de Lemus ante la economía española, Madrid, 1960, págs. 201 a 259; y el artículo de E. Fuentes Quintana “La reforma tributaria silenciosa”, en ICE, núm. 372, agosto de 1964, págs. 51 y sigs. También puede verse el propio texto del dictamen en Lecturas de Hacienda Pública (selección de Ricardo Calle), ob.cit., págs. 75 a 108.
8 Ramón Tamames, Ni Mussolini ni Franco. La dictadura de Primo de Rivera y su tiempo, Planeta, Barcelona, 2014. Para una revisión general de la obra económica de la Dictadura y una revisión de sus insuficiencias políticas y sociales.
9 Un estudio de los problemas del sistema fiscal español entre las reformas de Villaverde y Larraz es el realizado por Francisco Bemis en su obra La Hacienda española, Madrid, s/f, págs. 175 y sigs. Sobre la época 1923-1930 y sus antecedentes y consecuentes, Ramón Tamames, Ni Mussolini ni Franco: el General Primo de Rivera y su tiempo, de Editorial Planeta, Barcelona, 2008.
