Las reformas de 1940 y 1977
Introducción
En nuestro repaso de las reformas fiscales por las que ha pasado la España contemporánea, entramos hoy –en lo que es la tercera entrega del artículo—, en el estudio de dos reformas capitales: la de 1940, promovida por el Ministro José Larraz, inmediatamente después de la Guerra Civil 1936-1939. Para seguir con la de 1977, auspiciada primero por el Prof. Enrique Fuentes Quintana, y desarrollada después por el responsable de Hacienda en el Gobierno de Suárez, Francisco Fernández Ordóñez, en el contexto de los Pactos de La Moncloa.
La reforma Larraz de 1940 y sus consecuencias
Tras la Guerra Civil de 1936-1939, que comportó alteraciones fundamentales en el marco institucional de la economía española, en el texto oficial «Resumen provisional sobre la evolución de la Hacienda desde el 18 de julio de 1936 hasta la fecha», publicado en agosto de 19401, se anunciaba una reforma tributaria, cuyo desarrollo se inició con la promulgación de la Ley de 16 de diciembre de 1940, refrendada por el ministro de Hacienda José Larraz2.
La reforma no introdujo transformaciones sustanciales en el sistema tributario, y si bien afectó prácticamente a todos los impuestos, se limitó casi exclusivamente a la ampliación de las bases impositivas y a la elevación de los tipos. Por tanto, la reforma teóricamente significó un alza notable de la presión fiscal. En la práctica, esa elevación fue mucho menor, ya que el desconocimiento de las bases impositivas reales hizo imposible la efectiva aplicación de los nuevos tipos. Según parece, los obstáculos que Larraz encontró en sus intentos de conseguir esa mayor presión fiscal fueron los que ocasionaron su dimisión, que se hizo efectiva el 20 de mayo de 1941, a los veintidós meses de haberse posesionado del cargo.
Para evitar la evasión fiscal generalizada, habría sido necesario contar con una organización muy eficaz para el cabal conocimiento de las bases, y se habría requerido una labor tenaz y prolongada. La Ley previó en parte esas dos exigencias, pero después o no se realizó, o resultó inoperante. En la contribución rústica, la confección y mejora del catastro se llevó a cabo muy lentamente. Los libros talonarios para el control de ingresos de los profesionales, no alcanzaron efectividad. Y lo mismo sucedió con el registro de rentas y patrimonio, instituido para impulsar la recaudación en la contribución general sobre la renta, cuyas alícuotas habían sido elevadas extraordinariamente con la reforma.
La generalización del fraude tributario se debió no sólo al aumento de la presión fiscal teórica, sino también a otra serie de causas que examinamos seguidamente3. La Ley de 5 de enero de 1939, que estableció la contribución excepcional sobre beneficios extraordinarios derivados de la guerra, contribuyó al clima de defraudación, puesto que aplicó un criterio erróneo al considerar beneficios extraordinarios los que excediesen del 7 por 100 del capital para toda clase de empresas, sin tener en cuenta la intensificación del proceso inflacionista. Además, la estimación del beneficio extraordinario se confió a un Jurado carente de la información precisa, que hubo de operar con métodos sumamente empíricos, susceptibles de prestarse a la benevolencia por puras razones de humanización. Ello sirvió de advertencia al contribuyente, que se percató de que los impuestos podían ser exigidos según criterios transaccionales, esto es, no estrictamente legales.
Las frecuentes amnistías, moratorias o exenciones retroactivas habidas a lo largo de los años 1940 a 1957, no hicieron sino acelerar la creciente defraudación. Las actuaciones administrativas, contribuyeron también no poco a la generalización del fraude: benignidad en las estimaciones de los Jurados, lentitud en la tramitación de expedientes, blandura en la exigencia del cumplimiento del obligatorio suministro de datos y en la imposición de sanciones, confusionismo creado por la multitud de disposiciones fiscales, etc.4 Finalmente, como la defraudación resulta mucho más fácil de realizar en la imposición directa, se acentuó aún más en el presupuesto el rasgo tradicional de excesivo peso de los ingresos por impuestos indirectos, mientras que los ingresos por impuestos directos no cesaron de disminuir.
Lo que sucedía era algo completamente lógico. Como tantas veces se ha puesto de relieve, la historia de una Hacienda Pública no es sino uno de los reflejos de los acontecimientos políticos y de la estructura de poder. Tras la terminación de una guerra civil, con el triunfo del bando más conservador, habría sido una incoherencia histórica que éste se hubiese gravado a sí mismo con mayor presión fiscal que antes. De ahí, el creciente predominio de la imposición indirecta, y el estancamiento de la directa; lo que no puede considerarse, pues, ni una casualidad ni el fruto de una extraña serie de negligencias.
Todo ello condujo a un estancamiento de los ingresos presupuestarios en términos reales. Consecuencia de lo cual fue la necesidad de recurrir sistemáticamente al mecanismo de la Deuda para cubrir el déficit con los consiguientes efectos sobre el sistema de precios y el cambio de la peseta.
Después de la Reforma Larraz hubo cambios en el sistema fiscal de una cierta importancia en 1957, en paralelo al Plan de Estabilización, y después llegó la reforma tributaria Navarro Rubio-Barrera de Irimo de 1964. Que como oportunamente señaló el fiscalista Gabriel Solé Villalonga, «no se realizó en virtud de apremios recaudatorios, cosa que no había sucedido en anteriores reformas de nuestro sistema tributario»5.
No entramos a fondo en esas mini-reformas de 1957 y 1964, y a continuación la más importante de las modificaciones tributarias, la de 1977, que configuró el actual sistema tributario español.
La Reforma Fiscal Fuentes Quintana-Fernández Ordóñez de 1977 y después
En mayo de 1973, un frecuente tema de conversación en los medios económicos españoles era el de la inminente reforma fiscal, sin duda una exigencia inaplazable en función del propio crecimiento económico del país y de la cada vez mayor complejidad de la economía nacional. Entre 1950 y 1970 se pasó de una estructura predominantemente agraria en lo productivo y rural en lo demográfico, a una nueva situación de claro predominio industrial y de los servicios, y de sociedad mucho más urbana.
A causa de esos cambios, no seguidos por la fiscalidad, la penuria de los servicios públicos, muy a la zaga del incremento general de la actividad económica nacional, hacía indispensable un mayor volumen de recursos. La propia organización de las empresas, y la expansión del mercado bursátil, precisaban un mayor rigor en las declaraciones fiscales; y lo propio sucedía con la política de incentivos fiscales a la exportación.
La reforma entonces planteada desde el Instituto de Estudios Fiscales, por Enrique Fuentes Quintana, siendo ministros Alberto Monreal y Antonio Barrera, sucesivamente, se concebía como gradual, y entre sus directrices básicas, las más importantes eran las siguientes:
- Introducción del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), siguiendo el modelo francés de la TVA (Taxe sur la Valeur Ajoutée), ya generalizado en la Comunidad Económica Europea, para hacer más transparente la tributación sobre el consumo, así como la desgravación fiscal a las exportaciones.
- Simplificación del cuadro impositivo, eliminando toda una serie de figuras anticuadas del frondoso árbol tributario, potenciando las seleccionadas como básicas.
- Mejor conocimiento de las bases imponibles, mediante los registros de rentas y patrimonios, sistematización de los índices externos, y centralización y explotación integral de la información fiscal de sociedades y personas físicas a través del Centro de Proceso de Datos del Ministerio de Hacienda.
- Disminución de los tipos impositivos y de las escalas de numerosos impuestos, para hacer mínimamente realista su aplicación, una vez conocidas las bases; «desincentivándose» de este modo los niveles de fraude. Ello significaría, en definitiva, una intensificación de la progresividad general del sistema, propósito inalcanzable con las «reformas normales» que aumentan, sin más, los tipos impositivos.
- Creación del impuesto sobre crecimiento del patrimonio, como forma de evitar la «defraudación institucionalizada».
- Un problema «residual»: la modernización fiscal debía ir acompañada de una reforma administrativa en profundidad, para evitar que fuese la burocracia la que absorbiese los aumentos de recaudación.
Las aspiraciones contenidas en la reforma anunciada en la primavera de 1973 no se materializarían, por circunstancias diversas, hasta cuatro años después.
Celebradas las elecciones del 15 de junio de 1977, el segundo Gobierno Suárez —en el que fueron designados ministro de Hacienda Francisco Fernández Ordóñez, y ministro de Economía y vicepresidente de Asuntos Económicos Enrique Fuentes Quintana— incluyó en su programa legislativo el proyecto, empezando por una Ley de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal (MURF) que se presentó en el Congreso el 9 de agosto de 1977, y que de inmediato pasó a la correspondiente ponencia, la primera que se formó de las nuevas Cortes democráticas6.
El proyecto de MURF se discutió por el trámite de urgencia, y a los pocos meses se convirtió en la Ley 50/1977 de 14 de noviembre. En su texto se acordó la desaparición del secreto bancario, se tipificó el delito fiscal, y se anunció la publicación de las listas de contribuyentes. Con esos tres mecanismos se pretendió, ante todo, empezar a combatir seriamente el fraude, que era el primer problema de la fiscalidad en España.
La supresión del secreto bancario, hecha con toda una serie de salvaguardias jurídicas, significó el necesario cierre de los circuitos de la inspección, a fin de poner término al paraíso fiscal de las cuentas bancarias. En segundo término, la tipificación del delito fiscal vino a significar una seria advertencia a los defraudadores de grandes sumas; verdad es que de modo más psicológico que real, pues para ser privado de libertad los requisitos y trámites eran (como también lo es actualmente) muy numerosos.
Por otra parte, se introdujo, por primera vez en el ordenamiento tributario, el impuesto sobre el patrimonio, se estableció un recargo excepcional en el IRTP, y se sentaron las bases para una regularización fiscal (verdadera amnistía), a fin de adecuar a los contribuyentes a la nueva situación política y económica7.
El impuesto extraordinario sobre el patrimonio se concibió como un tributo para conocer las fuentes de renta, con tipos bajos, desde un 0,2 por 100 para los 4 millones, hasta el 2 por 100 para más de 2.000 millones. Por su parte, el recargo del IRTP se planteó como una aportación especial para contribuir a superar la crisis. Y la amnistía, aunque fuera disfrazada de regularización, vino a representar una indudable y eficaz invitación a sincerarse con la Hacienda Pública.
Pero además de esas primeras decisiones de la Ley de MURF que hemos reseñado, antes de que fuera promulgada, en los Pactos de la Moncloa se sentaron las bases de la definitiva reforma fiscal que podemos resumir en cinco puntos:
- Carácter global, personal y progresivo para el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, absorbiendo los impuestos reales o de producto (urbana, rústica, rendimiento del trabajo personal, etc.). Carácter progresivo de la tarifa del Impuesto, con tipos moderados como respuesta a la amplitud de la base y a la inexorable exigencia del cumplimiento del tributo (Ley 44/1978 de 8 de septiembre).
- Impuesto sobre el Patrimonio (Orden del 14 de enero de 1978), armonizado en su estructura al nuevo impuesto sobre la renta, para aplicarlo sobre bases reales, y ajustarlo en lo relativo a tipos de gravamen a las líneas generales del texto del impuesto extraordinario aprobado por la Ley de MURF 50/1977.
- Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones más simple, y coordinado además con el Impuesto sobre el Patrimonio. El correspondiente proyecto se presentó en 1978 a las Cortes, pero decayó al final de la legislatura, y otro tanto sucedió en la legislatura 1979-1982, sin que luego se insistiera en el tema hasta 1988.
- Reforma del Impuesto sobre Sociedades, modernizando la imposición sobre los beneficios de las entidades jurídicas (y evitando todo tipo de exenciones y tratamientos de privilegio no necesarios), para incentivar la inversión creadora en puestos de trabajo (Ley 61/1978 de 27 de diciembre).
- Reforma de la imposición indirecta, al objeto de alinear el sistema fiscal español a los vigentes en los países europeos que formaban parte de las comunidades, conteniendo además un impuesto sobre el valor añadido (IVA, Ley 30/1985, de 2 de agosto).Para terminar esta referencia a la Reforma Fuentes-Ordóñez, conviene recordar que en el reajuste ministerial de febrero de 1978 cesaron en el Gobierno Suárez tanto Enrique Fuentes Quintana, inspirador de la reforma como vicepresidente de Asuntos Económicos, como el propio Ordóñez. Desde entonces, la reforma fiscal comenzó a perder aliento. Las medidas de inspección se fueron diluyendo, las rentas de capital fueron mejor tratadas, y como consecuencia de ello, la recaudación experimentó crecimientos menores de los previstos, hasta el punto de que comenzó a hablarse de «contrarreforma fiscal».
Desde la Ley General Tributaria (LGT) de 1978, se han sucedido diversidad de cambios en el sistema fiscal español, marcados por el avance en la descentralización territorial, y por la integración en la CE, hoy Unión Europea8. Iremos viendo, con posterioridad, las particularidades de cada impuesto.
En julio de 1995, vio la luz la reforma parcial de la Ley General Tributaria. Supuso, entre otros aspectos, la reducción a la mitad de las sanciones fiscales y de los recargos para las declaraciones fuera de plazo, con el objeto de reequilibrar las relaciones Administración/contribuyente. En la misma línea, restringió las pesquisas de las cuentas bancarias, y concretó que la Inspección de Hacienda no puede realizar registros en domicilios de empresas y particulares sin el oportuno mandamiento judicial9. También se aprobó el Plan de lucha contra el fraude fiscal, de implantación gradual, a fin de favorecer la afloración de los patrimonios ocultos y de la economía sumergida, perseguir las amplias bolsas de fraude en el IVA y dificultar la evasión hacia paraísos fiscales10.
Hechas las oportunas referencias a la última de nuestras reformas fiscales, haremos la próxima semana una reseña de los Presupuestos Generales del Estado para 2019. Y como siempre, el autor queda a disposición de los lectores en castecien@bitmailer.net.
1 En el Boletín Oficial del Estado de 4 de agosto de 1940, texto reeditado en Lecturas de Hacienda Pública (selección de Ricardo Calle), ob.cit., págs. 109 a 124.
2 Luis Usera, “La reforma tributaria española”, en Anales de Economía, vol. 1, núms. 3 y 4. Puede verse también, con provecho, el artículo de Manuel Lagares Calvo y J.R. Sánchez Guzmán, “La Reconstrucción española: Hacienda y Economía”, en Información Comercial Española, núm. 372, agosto 1964, págs. 65 y sigs.
3 E. Fuentes y C. Albiñana, Sistema fiscal español y comparado, ob.cit., págs. 350 y sigs.
4 Sobre el tema del fraude al principio de los setenta, es de gran interés el trabajo de Manuel G. Margallo Riaza y José García López “La evasión fiscal en España: un estudio piloto para su análisis sociológico”, en Hacienda Pública Española, núm. 8, 1971, págs. 17 y sigs.
5 Gabriel Solé Villalonga, «Un juicio crítico de la Reforma Tributaria», en Información Comercial Española, núm. 372, agosto 1964, págs. 87 y sigs.
6 Aunque hubo algunos cambios en su composición, los diputados más asiduos fueron: J. García Añoveros, J. Rovira Tarazona, S. Rodríguez Miranda, Baldomero Lozano (muerto muy joven, en 1980), Enrique Barón, Ramón Tamames, Laureano López Rodó, Ramón Trías Fargas, y Pedro Sodupe.
7 Sobre la Ley 50/1977 de MURF, puede verse Medidas urgentes de Reforma Fiscal, IEF, Madrid, así como Medidas Fiscales Urgentes, SGT, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1978. Sobre el tema tan controvertido del secreto de las cuentas en Banca y Cajas de Ahorro, es de interés el libro de Luis Cazorla, El secreto bancario, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1978. Para un análisis de la reforma fiscal de los primeros años de democracia, el trabajo de Francisco Fernández Ordóñez, «La Reforma Fiscal 1977-1978», en Política Económica Española, de Luis Gamir (comp.), Alianza Editorial, 6.ª ed., Madrid, 1986, págs. 79-95. Y en cuanto a los antecedentes cuantificados de la citada reforma, especialmente los concernientes a presupuestos y déficit, el trabajo de Antonio López Roa, en la misma obra, págs. 97-130.
8 Emilio Albi Ibáñez y José Luis García Ariznavarreta, Sistema financiero español, 10ª edición revisada y puesta al día, Ariel, Barcelona, 1995, pags. 55-57.
9 «El Congreso aprueba la Ley General Tributaria», Negocios (17.V.1995). También Yolanda Gómez, «Hacienda rebaja las sanciones fiscales para estimular el pago voluntario de impuestos», ABC (9.VII.1995).
10 M. Oliver y A. García Moreno, «Patrimonios ocultos, IVA, paraísos fiscales y economía sumergida, objetivos preferentes del Plan Antifraude», ABC (5.VII.1996).
